2026年6月10日，荷兰卫生、福利与体育大臣索菲·赫尔曼斯（Sophie Hermans）在致国会下院的正式信函中明确表示，荷兰不会走英国式的“代际禁烟令”——即以固定出生年份划线，该年之后出生的人终生不得在合法市场购买烟草。

驳回的理由听上去似乎反直觉——恰恰是因为荷兰青少年尼古丁使用率居高不下，恰恰因为非法电子烟市场已经做大，所以这种“把合法销售通道焊死”的做法在荷兰会失效。

这封信的真正价值不在于一句简单的“不支持”，而在于它把一个经常被浪漫化的政策概念——代际禁烟——放回了它所依赖的制度土壤里检验，并暴露出荷兰乃至整个西欧在尼古丁管控上积累多年的结构性裂缝。

01.荷兰是怎么走到这一步的

要理解赫尔曼斯的判断，必须先看清荷兰过去五六年走过的路。这个国家并非对控烟不上心，恰恰相反，它可能是欧洲最激进的尼古丁收缩实验场之一。

荷兰早在2020年就确立了禁止非烟草味电子烟添加剂的方向，经过数年法律拉锯，荷兰海牙法院于2024年正式裁定禁令合法，认定甜味电子烟对青少年的诱导效应已构成充分的公共健康理由，即便这意味着对欧盟内部商品自由流通的附带限制也在“适当、必要且成比例”的范围内。自2024年1月1日起，荷兰实体店和网店均不得再销售带香味（西瓜、可乐等）的电子烟弹，仅允许烟草味。

荷兰正在执行一项极具雄心的“去正常化”工程——逐步把尼古丁产品从日常零售场景中剥离出去。按计划，2030年起加油站不再出售烟草，到2032年便利店也将退出，最终尼古丁产品只应在专门的“尼古丁专卖店”中凭严格条件出售。政府数据显示，全国零售点将从数千个压缩到一个小得多的专门网点网络。

此外，荷兰官方目标是到2040年将新增吸烟人数压到接近零，这跟英国的“smokefree 2030”以及欧盟层面的控烟叙事是一脉相承的。

但这些硬手段叠加后，出现了一个耐人寻味的结果，禁令确实在合法渠道产生了收缩效应，但大量需求并没有随之消失，而是滑入了监管盲区。

荷兰国家公共卫生与环境研究所（RIVM）的首次评估也侧面印证了这一点，虽然约40%受访者在调味禁令后减少了使用量、22%完全停用，但那些坚持要继续用的群体，相当一部分转向了德国的实体店跨境购买或其他非正式渠道。RIVM因此反过来呼吁“欧盟层面统一禁调味”才有意义。与此同时，多项调查显示42%的零售商在抽查中仍不合规，调味产品对青少年依然触手可及，非法网站和社交媒体经销链持续运转。

而据荷兰政府援引的Trimbos成瘾研究所统计，12–16岁群体中约24.6%曾使用过电子烟，而12岁儿童中近十分之一已尝试过，部分使用者自述成瘾状态。这不是“下一代还没开始碰”的静态画面，这是一代人已经在禁令生效前就被拉进了尼古丁轨道的现实。

02.代际禁烟令的“底层假设”为什么在荷兰站不住

所谓代际禁烟令，典型如英国模式（2009年1月1日及以后出生者终生不得合法购买烟草），其运作机制是高度特定的，它不是把使用者抓起来，而是把特定出生队列从合法零售的“可售名单”中永久删除。

这套设计成立，需要至少三个条件同时满足：

条件一，目标群体的主要供给来自合法零售，即如果你掐断合法销售，获取成本就会显著上升、“入口”收窄。荷兰满足这一条件吗？目前，大量荷兰青少年通过非法渠道/跨境/社交网络获取尼古丁，合法专卖店改革反而把市场推去暗处。显然，荷兰并不满足条件一。

条件二，合法市场的边界是执法可及的，即监管能追踪谁在卖、能罚到痛处。而荷兰的情况是，抽查显示近半数零售节点不合规；荷兰食品与消费品安全管理局的查扣量巨大但仍追不上供给网。因此，条件二荷兰也无法满足。

条件三，防范对象尚未大规模成瘾固化，即禁令建的是“入口闸门”。而荷兰的调查显示，12岁的青少年就有10%的尼古丁尝试率，说明入口早已被多渠道突破。

赫尔曼斯在信中点出的正是这一逻辑断裂，当合法零售网络本身就在急剧收缩、而需求溢入黑市的时候，再加一条“某年出生的人永远不准合法买”的红线，约束的是守法商户，却对灰产几乎无感。她还顺带补了一刀，欧盟成员国间尼古丁规则碎片化，跨境采购在单一市场架构下极难封堵。

换言之，她不是在替烟草业说话，而是说代际禁令是一个“精致的高合规社会工具”，而荷兰的尼古丁市场眼下并不处于高合规状态。

03.不用代际禁令，青少年数字还在涨，怎么办？

赫尔曼斯公开承认了这一尴尬处境——

他们做了调味禁令，在推进销售点大缩减，有2040愿景，但青少年尼古丁接触率并没有降下来，反而出现了黑市代偿 + 跨境代偿 + 部分人群回燃卷烟的组合副作用。

在这种局面下放弃代际禁令，是她给出的三条现实路径：

路径一：先把黑市打掉，或至少压下去，但得换打法

荷兰食品和消费品安全局（NVWA）已经在持续查扣非法电子烟和走私卷烟，但现在的共识单靠查仓库不够。需要零售许可制度（vergunningstelsel）——只有持特定牌照者才能合法经营尼古丁产品，牌照可吊销、可追踪、可设密度上限。荷兰多个大城市的市府层早已呼吁中央给它们这个工具，爱尔兰已于2025年初生效了一套每年800-1000欧元的尼古丁零售许可年费制度可作为参照。赫尔曼斯虽未承诺，但在议会答复中已明确表态会“在后续信函中深入探讨”。

许可制的意义不只是钱，它是把代际禁令想做到的“闸口功能”用另一种方式重建出来，不是按生日日期划线，而是先把“谁有权卖、卖到哪里、卖给谁”的监管基础设施修牢。

路径二：把年龄门槛往上抬，但要把它嵌进一个能执行的体系

荷兰政府已在考虑将尼古丁产品购买年龄从18岁提至21岁作为《反电子烟行动计划》的一部分。这在原理上比出生年份终身禁令更传统、更容易融入现有ID查验流程。但它的效果同样取决于零售端是否真的在受控网络中运营，否则21岁红线也会被黑市化解。

路径三：把战场从“禁物”延伸到“禁环境”

包括全面素面包装、禁止美化尼古丁产品的配件、针对社交媒体的地下经销链执法、学校周边的“零接触区”、父母端干预项目等。这些措施不如“一代人终生禁买”那样有冲击力，但它们针对的是已经在使用的人群和正在形成的同伴文化，而不是只堵未来的合法首购入口。

04.荷兰的困境，照出了欧洲尼古丁管控的深层裂痕

跳出荷兰本身，赫尔曼斯信中最值得玩味的段落是她对“碎片化欧盟尼古丁规则→跨境采购→非法贸易”这一链条的点名。这其实戳中了欧盟控烟政治的一个结构性软肋。

欧盟《烟草产品指令》设定了最低共同标准（尼古丁上限20mg/ml、成分通报、标签健康警示等），但它没有、也无法抹平成员国间的政策落差——有的国家全面禁非烟草味，有的宽松；有的严打一次性电子烟，有的还没动；消费税更是天差地别。结果是居民跨境采购成了控烟政策的天然泄压阀。

欧盟委员会曾提出大幅提高卷烟和新型烟草最低消费税的修订提案，试图用价格杠杆+拉平成员国底线来堵跨境价差。但提案遭遇了成员国的尖锐对立。这说明没有政治同盟层面的统一战线，单个国家的激进控烟会被经济地理规律反噬。

而荷兰调味禁令本身引发的争议——荷兰国家公共卫生与环境研究所说有效、反对研究说黑市翻番，这本质上不是数据真假之争，而是同一个现象的两面，合法渠道确实收缩了，但失去的那部分需求并没有蒸发，而是迁移。这对所有欧盟国家都是一个警示，当禁令跑在执法能力、零售许可基础设施、跨境协调前面时，你赢的是纸面上的覆盖率，输的是对市场的可见性。

05.荷兰眼下最该优先做什么

如果把赫尔曼斯的信当作一张“诊断书”，那么合理的优先序应该是，先把零售许可制度立起来。把数千个萎缩中的销售点真正纳入可吊销、可追踪、可设密度的牌照框架中，让“谁在卖”变成可知可控的数据。这是所有年龄限制和未来的任何代际策略能够成立的地基。

同步推进欧盟层面的协调。无论是调味禁令的跨境溢出，还是消费税驱动的走私套利，都需要荷兰把外交精力花在推动TPD升级上。

同时，把青少年工作的重心从禁令叙事转到成瘾中断。对已经在使用、部分已自认成瘾的12-16岁群体，需要的是“校内筛查—转介戒瘾—同伴网络去正常化”的实打实服务链。

诚实评估销售点过度集中化的反作用，允许近两千家“尼古丁专卖店”填补超市和加油站退出的空白。

06.结语

赫尔曼斯这封信之所以值得认真对待，是因为它把“无烟一代”从一个政治美学问题还原成了一个公共行政问题——你的合法市场可控吗？你的非法市场被压制了吗？你的执法基础设施就位了吗？你的邻国配合吗？

如果这些答案里有太多“不”，那代际禁烟令就不是在关一道门，而是在给黑市发一张空白支票，因为它进一步收窄了唯一还能被看见、被征税、被核查的合法通道，却对已经暗流涌动的供给网几乎毫无威慑。

荷兰的教训则提醒整个欧洲，控烟政策的终极对手从来不是烟草公司的话术，而是政策与市场之间的缝隙，缝隙越大，黑市越肥，下一代越不是在禁令中安全，而是在阴影中成瘾。